國家

行政事業單位內部控制規範

  

財會〔201221

 

黨中央有關部門,國務院各部委、各直屬機構,全國人大常委會辦公廳,全國政協辦公廳,高法院,高檢院,各民主黨派中央,有關人民團體,各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局),新疆生産建設兵團財務局:

为了进一步提高行政事业单位内部管理水平,规范内部控制,加强廉政风险防控机制建设,根据《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》等法律法规和相关规定,我部制定了《行政事業單位內部控制規範(试行)》,现印发给你们,自201411日起施行。執行中有何問題,請及時反饋我部。

  

財政部

20121129

 

 

行政事業單位內部控制規範

 

第一章 总 则

第一條爲了進一步提高行政事業單位內部管理水平,規範內部控制,加強廉政風險防控機制建設,根據《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》等法律法規和相關規定,制定本規範。

第二條本規範適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、各民主黨派機關、人民團體和事業單位(以下統稱單位)經濟活動的內部控制。

第三條本規範所稱內部控制,是指單位爲實現控制目標,通過制定制度、實施措施和執行程序,對經濟活動的風險進行防範和管控。

第四條單位內部控制的目標主要包括:合理保證單位經濟活動合法合規、資産安全和使用有效、財務信息真實完整,有效防範舞弊和預防腐敗,提高公共服務的效率和效果。

第五條單位建立與實施內部控制,應當遵循下列原則:

(一)全面性原則。內部控制應當貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程,實現對經濟活動的全面控制。

(二)重要性原則。在全面控制的基礎上,內部控制應當關注單位重要經濟活動和經濟活動的重大風險。

(三)制衡性原則。內部控制應當在單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督。

(四)适应性原则。内部控制应当符合國家有关规定和单位的实际情况,并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高,不断修订和完善。

第六條單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。

第七条单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系,并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程,明确业务环节,系统分析经济活动风险,确定风险点,选择风险应对策略,在此基础上根据國家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。[2] 

第二章 风险评估和控制方法

第八條單位應當建立經濟活動風險定期評估機制,對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀評估。

經濟活動風險評估至少每年進行一次;外部環境、經濟活動或管理要求等發生重大變化的,應及時對經濟活動風險進行重估。

第九條單位開展經濟活動風險評估應當成立風險評估工作小組,單位領導擔任組長。

經濟活動風險評估結果應當形成書面報告並及時提交單位領導班子,作爲完善內部控制的依據。

第十條單位進行單位層面的風險評估時,應當重點關注以下方面:

(一)內部控制工作的組織情況。包括是否確定內部控制職能部門或牽頭部門;是否建立單位各部門在內部控制中的溝通協調和聯動機制。

(二)內部控制機制的建設情況。包括經濟活動的決策、執行、監督是否實現有效分離;權責是否對等;是否建立健全議事決策機制、崗位責任制、內部監督等機制。

(三)內部管理制度的完善情況。包括內部管理制度是否健全;執行是否有效。

(四)內部控制關鍵崗位工作人員的管理情況。包括是否建立工作人員的培訓、評價、輪崗等機制;工作人員是否具備相應的資格和能力。

(五)财务信息的编报情况。包括是否按照國家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理;是否按照國家统一的会计制度编制财务会计报告。

(六)其他情況。

第十一條單位進行經濟活動業務層面的風險評估時,應當重點關注以下方面:

(一)預算管理情況。包括在預算編制過程中單位內部各部門間溝通協調是否充分,預算編制與資産配置是否相結合、與具體工作是否相對應;是否按照批複的額度和開支範圍執行預算,進度是否合理,是否存在無預算、超預算支出等問題;決算編報是否真實、完整、准確、及時。

(二)收支管理情況。包括收入是否實現歸口管理,是否按照規定及時向財會部門提供收入的有關憑據,是否按照規定保管和使用印章和票據等;發生支出事項時是否按照規定審核各類憑據的真實性、合法性,是否存在使用虛假票據套取資金的情形。

(三)政府采購管理情況。包括是否按照預算和計劃組織政府采購業務;是否按照規定組織政府采購活動和執行驗收程序;是否按照規定保存政府采購業務相關檔案。

(四)資産管理情況。包括是否實現資産歸口管理並明確使用責任;是否定期對資産進行清查盤點,對賬實不符的情況及時進行處理;是否按照規定處置資産。

(五)建設項目管理情況。包括是否按照概算投資;是否嚴格履行審核審批程序;是否建立有效的招投標控制機制;是否存在截留、擠占、挪用、套取建設項目資金的情形;是否按照規定保存建設項目相關檔案並及時辦理移交手續。

(六)合同管理情況。包括是否實現合同歸口管理;是否明確應簽訂合同的經濟活動範圍和條件;是否有效監控合同履行情況,是否建立合同糾紛協調機制。

(七)其他情況。

第十二條單位內部控制的控制方法一般包括:

(一)不相容崗位相互分離。合理設置內部控制關鍵崗位,明確劃分職責權限,實施相應的分離措施,形成相互制約、相互監督的工作機制。

(二)內部授權審批控制。明確各崗位辦理業務和事項的權限範圍、審批程序和相關責任,建立重大事項集體決策和會簽制度。相關工作人員應當在授權範圍內行使職權、辦理業務。

(三)歸口管理。根據本單位實際情況,按照權責對等的原則,采取成立聯合工作小組並確定牽頭部門或牽頭人員等方式,對有關經濟活動實行統一管理。

(四)預算控制。強化對經濟活動的預算約束,使預算管理貫穿于單位經濟活動的全過程。

(五)財産保護控制。建立資産日常管理制度和定期清查機制,采取資産記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施,確保資産安全完整。

(六)會計控制。建立健全本單位財會管理制度,加強會計機構建設,提高會計人員業務水平,強化會計人員崗位責任制,規範會計基礎工作,加強會計檔案管理,明確會計憑證、會計賬簿和財務會計報告處理程序。

(七)单据控制。要求单位根据國家有关规定和单位的经济活动业务流程,在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据,要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。

(八)信息内部公开。建立健全经济活动相关信息内部公开制度,根据國家有关规定和单位的实际情况,确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。[2] 

第三章 单位层面内部控制

第十三條單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門,負責組織協調內部控制工作。同時,應當充分發揮財會、內部審計、紀檢監察、政府采購、基建、資産管理等部門或崗位在內部控制中的作用。

第十四條單位經濟活動的決策、執行和監督應當相互分離。單位應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。

重大經濟事項的內部決策,應當由單位領導班子集體研究決定。重大經濟事項的認定標准應當根據有關規定和本單位實際情況確定,一經確定,不得隨意變更。

第十五條單位應當建立健全內部控制關鍵崗位責任制,明確崗位職責及分工,確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督。單位應當實行內部控制關鍵崗位工作人員的輪崗制度,明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應當采取專項審計等控制措施。

內部控制關鍵崗位主要包括預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資産管理、建設項目管理、合同管理以及內部監督等經濟活動的關鍵崗位。

第十六條內部控制關鍵崗位工作人員應當具備與其工作崗位相適應的資格和能力。

單位應當加強內部控制關鍵崗位工作人員業務培訓和職業道德教育,不斷提升其業務水平和綜合素質。

第十七条单位应当根据《中華人民共和國會計法》的规定建立会计机构,配备具有相应资格和能力的会计人员。单位应当根据实际发生的经济业务事项按照國家统一的会计制度及时进行账务处理、编制财务会计报告,确保财务信息真实、完整。

第十八條單位應當充分運用現代科學技術手段加強內部控制。對信息系統建設實施歸口管理,將經濟活動及其內部控制流程嵌入單位信息系統中,減少或消除人爲操縱因素,保護信息安全。[2] 

第四章 业务层面内部控制

第一节 预算业务控制

第十九條單位應當建立健全預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度。

單位應當合理設置崗位,明確相關崗位的職責權限,確保預算編制、審批、執行、評價等不相容崗位相互分離。

第二十條單位的預算編制應當做到程序規範、方法科學、編制及時、內容完整、項目細化、數據准確。

(一)單位應當正確把握預算編制有關政策,確保預算編制相關人員及時全面掌握相關規定。

(二)單位應當建立內部預算編制、預算執行、資産管理、基建管理、人事管理等部門或崗位的溝通協調機制,按照規定進行項目評審,確保預算編制部門及時取得和有效運用與預算編制相關的信息,根據工作計劃細化預算編制,提高預算編制的科學性。

第二十一條單位應當根據內設部門的職責和分工,對按照法定程序批複的預算在單位內部進行指標分解、審批下達,規範內部預算追加調整程序,發揮預算對經濟活動的管控作用。

第二十二條單位應當根據批複的預算安排各項收支,確保預算嚴格有效執行。

單位應當建立預算執行分析機制。定期通報各部門預算執行情況,召開預算執行分析會議,研究解決預算執行中存在的問題,提出改進措施,提高預算執行的有效性。

第二十三條單位應當加強決算管理,確保決算真實、完整、准確、及時,加強決算分析工作,強化決算分析結果運用,建立健全單位預算與決算相互反映、相互促進的機制。

第二十四條單位應當加強預算績效管理,建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有應用的全過程預算績效管理機制。

第二节 收入业务控制

第二十五條單位應當建立健全收入內部管理制度。

單位應當合理設置崗位,明確相關崗位的職責權限,確保收款、會計核算等不相容崗位相互分離。

第二十六條單位的各項收入應當由財會部門歸口管理並進行會計核算,嚴禁設立賬外賬。

業務部門應當在涉及收入的合同協議簽訂後及時將合同等有關材料提交財會部門作爲賬務處理依據,確保各項收入應收盡收,及時入賬。財會部門應當定期檢查收入金額是否與合同約定相符;對應收未收項目應當查明情況,明確責任主體,落實催收責任。

第二十七條有政府非稅收入收繳職能的單位,應當按照規定項目和標准征收政府非稅收入,按照規定開具財政票據,做到收繳分離、票款一致,並及時、足額上繳國庫或財政專戶,不得以任何形式截留、挪用或者私分。

第二十八条单位应当建立健全票据管理制度。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。单位应当按照规定设置票据专管员,建立票据台账,做好票据的保管和序时登记工作。票据应当按照顺序號使用,不得拆本使用,做好废旧票据管理。负责保管票据的人员要配置单独的保险柜等保管设备,并做到人走柜锁。

單位不得違反規定轉讓、出借、代開、買賣財政票據、發票等票據,不得擅自擴大票據適用範圍。

第二十九條單位應當建立健全支出內部管理制度,確定單位經濟活動的各項支出標准,明確支出報銷流程,按照規定辦理支出事項。單位應當合理設置崗位,明確相關崗位的職責權限,確保支出申請和內部審批、付款審批和付款執行、業務經辦和會計核算等不相容崗位相互分離。

第三十條單位應當按照支出業務的類型,明確內部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出各關鍵崗位的職責權限。實行國庫集中支付的,應當嚴格按照財政國庫管理制度有關規定執行。

(一)加強支出審批控制。明確支出的內部審批權限、程序、責任和相關控制措施。審批人應當在授權範圍內審批,不得越權審批。

(二)加強支出審核控制。全面審核各類單據。重點審核單據來源是否合法,內容是否真實、完整,使用是否准確,是否符合預算,審批手續是否齊全。

支出憑證應當附反映支出明細內容的原始單據,並由經辦人員簽字或蓋章,超出規定標准的支出事項應由經辦人員說明原因並附審批依據,確保與經濟業務事項相符。

(三)加強支付控制。明確報銷業務流程,按照規定辦理資金支付手續。簽發的支付憑證應當進行登記。使用公務卡結算的,應當按照公務卡使用和管理有關規定辦理業務。

(四)加強支出的核算和歸檔控制。由財會部門根據支出憑證及時准確登記賬簿;與支出業務相關的合同等材料應當提交財會部門作爲賬務處理的依據。

第三十一条根据國家规定可以举借债务的单位应当建立健全债务内部管理制度,明确债务管理岗位的职责权限,不得由一人办理债务业务的全过程。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项,应当进行充分论证,并由单位领导班子集体研究决定。

單位應當做好債務的會計核算和檔案保管工作。加強債務的對賬和檢查控制,定期與債權人核對債務余額,進行債務清理,防範和控制財務風險。

第三节 政府采购业务控制

第三十二條單位應當建立健全政府采購預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等政府采購內部管理制度。

第三十三條單位應當明確相關崗位的職責權限,確保政府采購需求制定與內部審批、招標文件准備與複核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。

第三十四條單位應當加強對政府采購業務預算與計劃的管理。建立預算編制、政府采購和資産管理等部門或崗位之間的溝通協調機制。根據本單位實際需求和相關標准編制政府采購預算,按照已批複的預算安排政府采購計劃。

第三十五條單位應當加強對政府采購活動的管理。對政府采購活動實施歸口管理,在政府采購活動中建立政府采購、資産管理、財會、內部審計、紀檢監察等部門或崗位相互協調、相互制約的機制。

單位應當加強對政府采購申請的內部審核,按照規定選擇政府采購方式、發布政府采購信息。對政府采購進口産品、變更政府采購方式等事項應當加強內部審核,嚴格履行審批手續。

第三十六條單位應當加強對政府采購項目驗收的管理。根據規定的驗收制度和政府采購文件,由指定部門或專人對所購物品的品種、規格、數量、質量和其他相關內容進行驗收,並出具驗收證明。

第三十七条单位应当加强对政府采购业务质疑投诉答复的管理。指定牵头部门负责、相关部门参加,按照國家有关规定做好政府采购业务质疑投诉答复工作。

第三十八條單位應當加強對政府采購業務的記錄控制。妥善保管政府采購預算與計劃、各類批複文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等政府采購業務相關資料。定期對政府采購業務信息進行分類統計,並在內部進行通報。

第三十九條單位應當加強對涉密政府采購項目安全保密的管理。對于涉密政府采購項目,單位應當與相關供應商或采購中介機構簽訂保密協議或者在合同中設定保密條款。

第四节 资产控制

第四十條單位應當對資産實行分類管理,建立健全資産內部管理制度。

單位應當合理設置崗位,明確相關崗位的職責權限,確保資産安全和有效使用。

第四十一條單位應當建立健全貨幣資金管理崗位責任制,合理設置崗位,不得由一人辦理貨幣資金業務的全過程,確保不相容崗位相互分離。

(一)出納不得兼管稽核、會計檔案保管和收入、支出、債權、債務賬目的登記工作。

(二)嚴禁一人保管收付款項所需的全部印章。財務專用章應當由專人保管,個人名章應當由本人或其授權人員保管。負責保管印章的人員要配置單獨的保管設備,並做到人走櫃鎖。

(三)按照規定應當由有關負責人簽字或蓋章的,應當嚴格履行簽字或蓋章手續。

第四十二條單位應當加強對銀行賬戶的管理,嚴格按照規定的審批權限和程序開立、變更和撤銷銀行賬戶。

第四十三條單位應當加強貨幣資金的核查控制。指定不辦理貨幣資金業務的會計人員定期和不定期抽查盤點庫存現金,核對銀行存款余額,抽查銀行對賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調節表,核對是否賬實相符、賬賬相符。對調節不符、可能存在重大問題的未達賬項應當及時查明原因,並按照相關規定處理。

第四十四條單位應當加強對實物資産和無形資産的管理,明確相關部門和崗位的職責權限,強化對配置、使用和處置等關鍵環節的管控。

(一)對資産實施歸口管理。明確資産使用和保管責任人,落實資産使用人在資産管理中的責任。貴重資産、危險資産、有保密等特殊要求的資産,應當指定專人保管、專人使用,並規定嚴格的接觸限制條件和審批程序。

(二)按照國有資産管理相關規定,明確資産的調劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權限和責任。

(三)建立資産台賬,加強資産的實物管理。單位應當定期清查盤點資産,確保賬實相符。財會、資産管理、資産使用等部門或崗位應當定期對賬,發現不符的,應當及時查明原因,並按照相關規定處理。

(四)建立資産信息管理系統,做好資産的統計、報告、分析工作,實現對資産的動態管理。

第四十五条单位应当根据國家有关规定加强对对外投资的管理。

(一)合理設置崗位,明確相關崗位的職責權限,確保對外投資的可行性研究與評估、對外投資決策與執行、對外投資處置的審批與執行等不相容崗位相互分離。

(二)單位對外投資,應當由單位領導班子集體研究決定。

(三)加強對投資項目的追蹤管理,及時、全面、准確地記錄對外投資的價值變動和投資收益情況。

(四)建立責任追究制度。對在對外投資中出現重大決策失誤、未履行集體決策程序和不按規定執行對外投資業務的部門及人員,應當追究相應的責任。

第五節建設項目控制

第四十六條單位應當建立健全建設項目內部管理制度。

單位應當合理設置崗位,明確內部相關部門和崗位的職責權限,確保項目建議和可行性研究與項目決策、概預算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位相互分離。

第四十七條單位應當建立與建設項目相關的議事決策機制,嚴禁任何個人單獨決策或者擅自改變集體決策意見。決策過程及各方面意見應當形成書面文件,與相關資料一同妥善歸檔保管。

第四十八条单位应当建立与建设项目相关的审核机制。项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据國家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核,出具评审意见。

第四十九条单位应当依据國家有关规定组织建设项目招标工作,并接受有关部门的监督。

單位應當采取簽訂保密協議、限制接觸等必要措施,確保標底編制、評標等工作在嚴格保密的情況下進行。

第五十條單位應當按照審批單位下達的投資計劃和預算對建設項目資金實行專款專用,嚴禁截留、挪用和超批複內容使用資金。財會部門應當加強與建設項目承建單位的溝通,准確掌握建設進度,加強價款支付審核,按照規定辦理價款結算。實行國庫集中支付的建設項目,單位應當按照財政國庫管理制度相關規定支付資金。

第五十一條單位應當加強對建設項目檔案的管理。做好相關文件、材料的收集、整理、歸檔和保管工作。

第五十二条经批准的投资概算是工程投资的最高限额,如有调整,应当按照國家有关规定报经批准。

單位建設項目工程洽商和設計變更應當按照有關規定履行相應的審批程序。

第五十三條建設項目竣工後,單位應當按照規定的時限及時辦理竣工決算,組織竣工決算審計,並根據批複的竣工決算和有關規定辦理建設項目檔案和資産移交等工作。

建設項目已實際投入使用但超時限未辦理竣工決算的,單位應當根據對建設項目的實際投資暫估入賬,轉作相關資産管理。

第六節合同控制

第五十四條單位應當建立健全合同內部管理制度。

單位應當合理設置崗位,明確合同的授權審批和簽署權限,妥善保管和使用合同專用章,嚴禁未經授權擅自以單位名義對外簽訂合同,嚴禁違規簽訂擔保、投資和借貸合同。

單位應當對合同實施歸口管理,建立財會部門與合同歸口管理部門的溝通協調機制,實現合同管理與預算管理、收支管理相結合。

第五十五條單位應當加強對合同訂立的管理,明確合同訂立的範圍和條件。對于影響重大、涉及較高專業技術或法律關系複雜的合同,應當組織法律、技術、財會等工作人員參與談判,必要時可聘請外部專家參與相關工作。談判過程中的重要事項和參與談判人員的主要意見,應當予以記錄並妥善保管。

第五十六條單位應當對合同履行情況實施有效監控。合同履行過程中,因對方或單位自身原因導致可能無法按時履行的,應當及時采取應對措施。

单位应当建立合同履行监督审查制度。对合同履行中签订补充合同,或变更、解除合同等应当按照國家有关规定进行审查。

第五十七條財會部門應當根據合同履行情況辦理價款結算和進行賬務處理。未按照合同條款履約的,財會部門應當在付款之前向單位有關負責人報告。

第五十八條合同歸口管理部門應當加強對合同登記的管理,定期對合同進行統計、分類和歸檔,詳細登記合同的訂立、履行和變更情況,實行對合同的全過程管理。與單位經濟活動相關的合同應當同時提交財會部門作爲賬務處理的依據。

单位应当加强合同信息安全保密工作,未经批准,不得以任何形式泄露合同订立与履行过程中涉及的國家秘密、工作秘密或商业秘密。

第五十九條單位應當加強對合同糾紛的管理。合同發生糾紛的,單位應當在規定時效內與對方協商談判。合同糾紛協商一致的,雙方應當簽訂書面協議;合同糾紛經協商無法解決的,經辦人員應向單位有關負責人報告,並根據合同約定選擇仲裁或訴訟方式解決。[2] 

第五章 评价与监督

第六十條單位應當建立健全內部監督制度,明確各相關部門或崗位在內部監督中的職責權限,規定內部監督的程序和要求,對內部控制建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價。

內部監督應當與內部控制的建立和實施保持相對獨立。

第六十一條內部審計部門或崗位應當定期或不定期檢查單位內部管理制度和機制的建立與執行情況,以及內部控制關鍵崗位及人員的設置情況等,及時發現內部控制存在的問題並提出改進建議。

第六十二條單位應當根據本單位實際情況確定內部監督檢查的方法、範圍和頻率。

第六十三條單位負責人應當指定專門部門或專人負責對單位內部控制的有效性進行評價並出具單位內部控制自我評價報告。

第六十四条国务院財政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府財政部门应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查,有针对性地提出检查意见和建议,并督促单位进行整改。

國務院審計機關及其派出機構和縣級以上地方各級人民政府審計機關對單位進行審計時,應當調查了解單位內部控制建立和實施的有效性,揭示相關內部控制的缺陷,有針對性地提出審計處理意見和建議,並督促單位進行整改。[2] 

第六章 附则

第六十五條本規範自201411日起施行。